摘要

2013年11月1日，「看見台灣」紀錄片已在各大戲院正式上映，依雅虎奇摩網站有關該紀錄片之劇情簡介，該片耗資新台幣9,000萬才完成，可說是台灣紀錄片影史以來，拍攝成本最高的電影。導演齊柏林花了將近3年的時間拍攝，在全台灣的上空飛行，總計累積了400小時的直升機飛行時數。導演齊柏林表示：「『看見台灣』是我二十多年空中攝影生涯的第一部樂章。這些年來，我深深地被台灣的美麗大地所震撼、感動，同時，也對台灣地貌的轉變而感到憂心與不捨，我看見的，也很想讓您看見。」

其實，長久以來，台灣土地利用之失衡狀況嚴重，以「產業用地之設置及其面臨課題」為例，針對產業園區或用地之新設，從選址到開發完成，其間歷經取得目的事業主管機關許可、土地使用變更及土地取得等階段，涉及目的事業、土地使用、環保、農業、水土保持及土地徵收等主管機關之審查，審查程序複雜，且於土地使用變更審議階段多要求申請人回饋負擔；而目前有關產業用地之設置即面臨了「產業園區欠整體規劃、部分用地仍有閒置低度利用情形」、「審查時程不確定性高」、「廠商成本負擔不確定」、「土地使用管制欠缺彈性」等課題[1]。除了前述問題，土地利用之失衡狀況尚有諸多問題，例如土地開發許可若缺乏總量管制與環境容受力之概念，將會忽略都市景觀之維護與居住環境品質之提昇；而管制策略缺若乏開發活動之監測工作，將產生累積性外部性效果，傷害環境資源。然而，一般人因為不知或不願正視台灣土地利用目前之失衡狀況，使得土地利用失衡之問題層出不窮，甚至有日益惡化之趨勢。

藉由「看見台灣」紀錄片之上映，讓我們得以知道台灣的美麗與哀愁，讓我們得以知道，台灣曾經很美、確實很美，是個美麗寶島，但不當之土地開發利用，已經讓「美麗寶島」的容貌變了樣。本期電子週報，我們將針對台灣土地利用之失衡狀況進行探討，並將從「看見台灣」紀錄片所點出之問題切入。有關台灣「土地利用之失衡狀況」需要從多方面進行觀察、探討，惟筆者資質弩頓，本文若有任何錯誤、不妥之處，尚請各方賢達予以指教。

壹、    「看見台灣」紀錄片所點出之土地利用失衡狀況

一、山：

齊柏林先生在其所著之「我的心，我的眼，看見台灣」一書中說：「山像是一切事務的起點，是河川的源頭，孕育各種生物，是我原初夢想的起點，也是我投入空拍領域，一個開始的啟發。」這段話，確實很有道理，也讓身處在台灣的我，身處在面積有3分之2以上為山地、丘陵之「美麗寶島」的我，對於山，更加的敬重。然而，這段話，也為齊柏林先生紀錄台灣土地利用失衡狀況揭開了序幕。

一般人因為不知或不願正視台灣土地利用目前之失衡狀況，使得土地利用失衡之問題層出不窮，甚至有日益惡化之趨勢。在紀錄片中提到，在山坡地中，有許多住宅都建於危險的順向坡上，人們常常只在乎房屋的價值，而忽略了這些建築對環境的破壞與居住其中的危險性；「人定勝天」的信念，讓人們常與山爭地、與河爭地，但一旦遇到天災來襲，一夕之間這些與大自然爭來的，終究得還給大自然。

二、河：

齊柏林先生在其所著之「我的心，我的眼，看見台灣」一書中說：「站在河的上游，猜不透未來的方向。」藉由紀錄片的描述，我們得以知道，在台灣，水彩調色盤上的顏色，在許多河流都看得到；而一些河川兩旁，亦充滿著砂石場，進行違法的採砂行為。我常在想，當人類不斷「積極」的將廢棄物、未處理之廢水傾倒或排放至河流中，不斷「進取」的盜採砂石，把「積極進取」用錯了地方，在人類生命的河流中，不斷殘害著河流的生命，我們小時在河邊玩水的兒時記憶將永遠只能成為回憶。

三、海：

齊柏林先生在其所著之「我的心，我的眼，看見台灣」一書中說：「在西部海岸，平均五到七公里就有一個漁港，有些是自然海灣，就被利用蓋成漁港，而大多數的漁港裡面卻沒停幾艘船。」此外，西部海岸週邊土地尚有一嚴重問題，即部分地區佈滿著魚塭，造成該地區地層連年下陷。

四、城市：

齊柏林先生在其所著之「我的心，我的眼，看見台灣」一書中說：「我們希望有一個怎樣的家，便會有一個相對應的城市面貌。城市裡的各種樣貌，則反映了人們對這塊土地的價值觀。」在台灣六都之中，首善之都台北市無疑是各項建設最為完備之處，有許多城市景觀拍攝起來相當好看，但也有許多地方布滿著密密麻麻的鐵皮屋；而出了台北市，台灣地區其他城鎮的變化則是另一種樣貌。例如許多地方因廣設工業區、科學園區，許多自然地景都不斷消失。

五、人：

齊柏林先生在其所著之「我的心，我的眼，看見台灣」一書中說：「無人的空拍照片，最終的關懷還是人。」紀錄片最後的新人拍攝婚紗、農人辛勤農作、花蓮玉里水稻田上一個個象徵「大步向前，為守護土地而努力」的大腳印、以及「原聲童聲合唱團」小朋友在玉山山頂唱歌等畫面，除了讓人看到台灣人人性美好的一面、讓人覺得很感動之外，也印證了「無人的空拍照片，最終的關懷還是人。」這段話。

貳、    產業用地之設置及其面臨課題

長久以來，台灣土地利用之失衡狀況嚴重，以「產業用地[2]之設置及其面臨課題」為例，「打造產業綠色通道」係國家發展委員會（以下簡稱該會）所推動之重大政策之一，該會所提出之「推動『打造產業綠色通道─產業用地利用管理制度檢討及改善方案』」已奉行政院103年10月2日院臺建字第1030054275號函核定，主要內容包括「活化既有產業用地」、「提升審議效能」、「合理回饋負擔」及「強化使用彈性」等4面向之改善建議，藉由該等作法之落實，期能提升整體經濟發展及產業競爭力，該會並於103年10月14日分行相關部會就主管業務依時程積極推動辦理[3]。而該會之所以會提出前述4面向之改善建議，主要係目前產業用地之設置即面臨了下列課題[4]：

一、園區欠整體規劃、部分用地仍有閒置低度利用情形：

1.產業園區設置缺乏整體規劃，產業用地區域供需失衡：

目的事業主管機關依各自產業需求開發產業園區，缺乏整體產業空間規劃，北部、中部用地需求高，南部供過於求，區域供需失衡。以新北產業園區（即五股工業區，該工業區於民國73年1月由台北縣政府依據獎勵投資條例相關規定開發之，於民國100年6月1日更名為新北產業園區）為例，近幾年因台商返台投資、非都市計畫內的工業地在兩年內交易不用繳交奢侈稅等因素，該園區內之不動產成交價格屢創新高，欲進駐之廠商多面臨了一位難求之情形，園區業者指出，目前五股工業區的土地，最新的成交行情為一坪120萬元（五工路），這已不是工業區土地的價值，已達到商業區土地的價值[5]。

2.部分都市計畫工業區、地方或民間編定工業區開闢率低：

早期工業區未進行整體開發，面臨公共設施開闢率低或老舊，產業用地待轉型與再發展。

3.產業用地閒置或低度利用，影響土地資源有效利用

目前閒置低度利用之產業用地，多屬私人所有，因價格因素或地主不願釋地，致有設廠需求之廠商無法取得合宜之土地。為了協助有實際投資需求的業者，能夠找到廠房，同時防堵工業區土地不當炒作，經濟部正研議完整方案，其一是針對新工業區土地，將要求限期開發；其二是盤點全台閒置廠房、建立資料庫，鼓勵民間釋出，例如目前經濟部已針對自行開發的彰化社頭及雲林科技工業區二期開發案，要求入駐廠商必須在幾年內完成投資，否則就要回收土地，而未來經濟部將要求各地方政府比照祭出限期開發條款[6]。

二、審查時程不確定性高

1.審查程序涉及各類主管機關，效率待檢討：

目前土地變更涉及目的事業、土地使用、環境影響評估、水土保持、用水或農地變更等主管機關審查，各機關依其主管法規審查，雖法令有規定得採併行或聯席審查方式辦理，惟實務操作上仍未能充分採行，審議效率待檢討。

2.審查範疇或內容重複，缺乏橫向連繫介面：

現行都市計畫、區域計畫、土地徵收、環境影響評估及農業主管機關皆各自成立委員會或相關審議小組等負責審查，其審查範疇包含社會、經濟、環境及文化等全方位面向，審查內容範疇多有重複，缺乏橫向聯繫，各審查機關權責分工不清。

三、廠商成本負擔不確定

1.都市計畫變更未有明確之開發義務負擔或回饋標準：

現行都市計畫變更相關審議規範規定，雖訂有開發義務負擔計算方式，惟實務上，地方政府經常要求開發單位額外提供開發義務負擔或回饋，滋生產業投資不確定性。

2.開發義務負擔或回饋之收取時機待檢討：

目前開發義務負擔或回饋之收取皆於用地變更前、建築執照或使用執照核發前，增加廠商初期營運成本。

3.未整體考量產業投資之受益與貢獻

開發義務負擔之收取皆以社會公平正義為原則，但未考量產業對經濟與就業之正面效益與貢獻。

四、土地使用管制欠缺彈性

1.都市土地使用管制未能即時因應產業需要

目前都市土地使用依都市計畫法第22條及第39條規定，雖可透過細部計畫、都市計畫法省（市）施行細則或自治條例因地制宜實施管制，惟都市計畫變更及法令修正耗時，難以即時因應產業需求快速調整。

2.非都市土地使用管制一體適用，未因地制宜

依現行非都市土地使用管制規定，同一種使用地不論所在區位為何，皆依相同規定管制，無法因地制宜。

3.缺乏目的事業主管機關主導調整土地使用機制

目前土地使用管制係由土地使用主管機關主導，目的事業主管機關主要係扮演意見提供與諮詢之角色，對於其所主管之經營管理專區，缺乏主導土地使用管制之權限，無法主動直接引導產業發展。

參、    土地利用失衡之原因

一、土地利用之定義：

長久以來，「土地利用」一直是大家所關心的問題，在探討土地利用失衡之原因之前，我們應先對「土地利用」一詞有明確之定義。

一般來說，不論是目前吵的沸沸揚揚的「土地徵收」、「居住正義」等問題，或是土地使用分區變更之合理性與必要性（例如農地、山坡地等土地變更作為住宅使用），乃至於近年來國人重視的休閒遊憩產業的土地開發，都與「土地利用」息息相關。在實務上，「土地利用」一詞往往與『土地使用』摻雜、交相使用，依照土地法第八十條規定：「土地使用，謂施以勞力、資本，為土地之利用。」另參照張德粹教授的主張，「土地利用，乃指人類對於土地役施勞力或資本，以收取報酬，滿足人類生活上的慾望。」

綜合以上所述，個人淺見以為，人類之四大生產要素為「土地」、「勞力」、「資本」及「企業能力」，人類生活上的欲望不外「食」、「衣」、「住」、「行」、「育」、「樂」等六大部分的欲望，故土地利用，乃指人類利用企業能力或個人智能，對於土地役施勞力或資本，以收取報酬，以解決人類生活上有關「土地徵收」、「居住正義」、「使用分區變更」、「遊憩產業土地開發」等土地使用問題或滿足人類生活上有關食、衣、住、行、育、樂之欲望。

二、土地利用失衡之原因：

有關台灣「土地利用之失衡狀況」需要從多方面進行觀察、探討，有關「土地利用失衡之原因」亦有多項，在此僅以我國「國土計畫法」立法前後之法令規範進行談討：

1.國土計畫法立法目的：

近幾年來全球氣候變遷、極端氣候現象頻仍，九二一地震、莫拉克颱風等重大災害，造成人民生命財產巨大損失，充分暴露國土脆弱體質及大自然反撲警訊；而臺灣為島嶼國家，四周環繞海洋，長期以來卻欠缺對海洋整合使用與管理之思維及作法；又我國致力洽簽自由貿易協定，國內市場逐步對外開放，面對全球化與國際競爭，農業生產用地在維持糧食安全、生態保育與經濟發展等各方面之需求下，面臨釋出及維護之雙重壓力；兩岸經貿往來逐步開放之發展趨勢，國內產業用地之供需亦產生重大轉變，土地使用區位、型態及管制事項，應思索因應新興產業需求配套規劃；高速鐵路、科學工業園區及航空城等重大建設，改變國土空間結構，建立成長管理之城鄉發展模式，以引導土地有秩序使用，亦為當前應有之必要作為。前揭國土空間面臨之重要議題，涉及國土保安、生態保育、資源維護、糧食安全、經濟發展及城鄉管理等不同面向，從單一部門立場思考進行空間規劃，絕對無法符合國內經濟及社會文化發展需求，突顯當前實施整體國土規劃之急迫性及必要性。參考我國鄰近國家如日本、韓國，以及國土面積與我國相近之荷蘭，皆已制定國土空間規劃法案或計畫，引導土地有秩序發展。有鑑於此，政府為追求生活、生產及生態之永續發展，並達到：(1)建立國土計畫體系，明確宣示國土空間政策，並依循辦理實質空間規劃。(2)因應氣候變遷趨勢、海洋使用需求、維護糧食安全及城鄉成長管理，研訂國土空間計畫，引導土地有秩序利用。(3)依據土地資源特性、環境容受力及地方發展需求，研擬土地使用管制，確保土地永續發展。(4)依據土地規劃損失及利得，研訂權利保障及補償救濟等目標，爰擬具「國土計畫法」草案[7]。

二、國土計畫法立法前：

在國土計畫法立法前，「全國區域計畫」為國土計畫體系中之最上位法定計畫。目前區域計畫係土地利用計畫體系之一環，上承「國土綜合開發計畫」，下繼「都會區計畫、縣（市）綜合發展計畫」及「都市計畫、非都市土地分區使用計畫」。

國土綜合開發計畫係以全國土地為計畫對象，為最高層次之土地利用計畫；區域計畫係以一特定區域為計畫對象，屬中層次之土地利用計畫；而都市計畫與非都市土地分區使用計畫，則以各個都市土地或非都市土地為計畫對象，屬低層次之土地利用計畫。在整個土地利用體系中，區域計畫之性質為第二層次之實質計畫，位居於中間協調聯繫角色，分派及調和區域內各種土地使用及活動，並協調各部門之實質發展計畫。惟目前最上位的「國土綜合開發計畫」沒有法源依據，無法確實規範下位計畫；區域計畫雖然有法可循，卻無專責機構推動；而都會區計畫、縣（市）綜合發展計畫不但無法令定位，且容易隨首長不同而異動。

三、國土計畫法立法後：

內政部營建暑正在擬定國土計畫法草案送交立法院審查中，該法扮演取代區域計畫之功能。臺灣北中南東區域計畫已轉型為政策計畫，並修正名稱為「全國區域計畫」，於102年10月17日經內政部公告實施。在國土地計畫法立法前，全國區域計畫為國土計畫體系中之最上位法定計畫。依最新版（民國103年07月28日版）草案第39條之規定，於直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖之日起，區域計畫法不再適用。國土計畫法施行後，全國國土計畫將取代現行全國區域計畫；直轄市、（縣）市國土計畫將取代直轄市、（縣）市區域計畫，至國土功能分區將取代現行土地使用分區；且區域計畫法規定之計畫擬定、變更、核定與公告、土地使用管制、罰則等相關事宜已納入國土計畫法內並明訂相關規定，又依據區域計畫法授權訂定之非都市土地使用管制規則、非都市土地開發許可審議作業規範等相關子法規，亦均已納入國土地畫法內另訂之。

肆、    總結

藉由「看見台灣」紀錄片之上映，讓我們得以知道台灣的美麗與哀愁，讓我們得以知道，台灣曾經很美、確實很美，是個美麗寶島，但不當之土地開發利用，已經讓「美麗寶島」的容貌變了樣。

有關台灣「土地利用之失衡狀況」需要從多方面進行觀察、探討，以「產業用地之設置及其面臨課題」為例，目前有關產業用地之設置即面臨了「產業園區欠整體規劃、部分用地仍有閒置低度利用情形」、「審查時程不確定性高」、「廠商成本負擔不確定」、「土地使用管制欠缺彈性」等課題。

另有關「土地利用失衡之原因」亦有多項，若僅以我國「國土計畫法」立法前後之法令規範進行談討，「土地利用失衡」應可歸因於「目前最上位的『國土綜合開發計畫』沒有法源依據，無法確實規範下位計畫；區域計畫雖然有法可循，卻無專責機構推動；而都會區計畫、縣（市）綜合發展計畫不但無法令定位，且容易隨首長不同而異動。」以我國當前容積市場所存在的價量供需問題為 例，容積的價格係由不正常的供需交易來決定，容積的量則因政府政策多元卻缺乏整合而呈現無限量供應的問題[8]。

茗強電子週報發行之主要目的，係對於不動產相關事務之問題提出相關之研究或見解，讓一般民眾得以利用閒暇之時，針對不動產相關事務進行瞭解，進而與本事務所進行相關意見交流，也讓本事務所能藉此機會與不動產業界之先進們對於不動產相關事務進行研究、探討與意見交流，共同為追求「土地正義」、「居住正義」而努力。然而，不動產事務繁雜，法令日新月異，若電子週報內容有錯誤、不足或不妥之處，敬請各位賢達不吝指正，謝謝！

參考文獻或附註

1.整理自國家發展委員會103年10月公布之「打造產業綠色通道─產業用地利用管理制度檢討及改善方案」檔案，頁2~5，檔案下載網址：http://www.ndc.gov.tw/dn.aspx?uid=39904。

2.此處所指之「產業用地」之性質並不侷限於製造業，其規模亦不必然屬大型產業園區，初步可分為「依目的事業法令設置之產業園區」、或「依土地利用法令劃編之產業用地」2大類。前者係指依各類專法設置、有其中央目的事業主管機關之產業園區；後者係指依都市計畫法劃設之工業區、產業專用區，或依區域計畫法相關法令變更編定之工業區、丁種建築用地或其他產業用地等。

3.整理自國家發展委員會網站資料，網址：http://www.ndc.gov.tw/m1.aspx?sNo=0061626&ex=1&ic=0000015。

4.同註1，頁3~5。

5.整理自自由時報網路新聞「北部工業區地價急漲五股每坪120萬」，網址：http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/708391，2013年8月26日。

6.整理自聯合新聞網「遏止工業區炒地 經部雙管齊下」，網址：http://house.udn.com/house/story/5886/162624，2013年7月22日。

7.參考內政部營建署之網站資料，網址：http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=10182&Itemid=53）。

8.賴宗裕（2013），「台灣容積政策之再省思」，不動產學之課題與展望，國立政治大學地政學系暨系友會出版，頁13。